摘要： 摘要 术语意义上的“补贴”在不同语境之下其语义存在差异。WTO法项下《补贴与反补贴措施协定》里所界定的“补贴”并不完全等价于日常经济生活中所理解的“补贴”。正确理解构成WTO法项下“补贴”的法律条件、正确理解补贴的两个分类——禁止补贴和可诉补贴，对于澄清人们仍然存在的错误认识至关重要，避免因误解“补贴”而造成政策导向失误。
2004年3月19日，美中安全和经济监督委员会(the U.S.-China Security and Economic Review Commission)完成了有关《中国入世承诺：中国成为WTO成员最初两年的评估》报告，认为中国“入世”两年来的表现是“混合性质”的。报告建议美国国会进一步对中国施加压力，必要时提起WTO诉讼；并建议修改对“非市场经济”不适用反补贴的法律。[1]这意味着，在即将面临的来自世界经济的竞争和挑战中，无论是继续保持“非市场经济”的名分，还是摘掉“非市场经济”的帽子，“补贴”和“反补贴”都会成为无法回避的热点。因此，有必要从WTO术语的角度进一步了解“补贴”的确切含义，避免由于对WTO定义下“补贴”的误解而产生政策导向失误。
一 通常意义下对“补贴”的定义
英文语词subsidy(常用复数)通常译作补助金、津贴、补贴，主要指政府向生产者或销售分配者支付款项以便降低价格，如出口补贴、消费品补贴以及农产品补贴等；[2]或者“政府为促进经济发展，而发给企业的财政补助金”[3]。中文语词中的补贴，意为给以资财补助，弥补不足。《孟子·梁惠王下》：“春省耕而补不足，秋省敛而助不给”。“补贴”有时也作“贴补”，多指从某些辅助渠道获得收入，例如“贴补家用”；习用之“补贴”常有“由政府或机构基于某种理由提供资助给下级政府、下级机构或企事业单位乃至个人”之意，经济学意义上的“补贴”是财政支出当中“转移支出”的一种形式，指政府为了某种目的，把一部分财政资金单方面地无偿转移给居民、企业或其他受益者的支出。按照《不列颠百科全书》给出的解释，“补贴”的含义如下：
政府为了促进公益，对私营企业、家庭或其他政府部门直接或间接给予金钱补助、经济特权或特殊优惠。就广义而言，补贴既包括为改善收入分配不均而支出的福利费，也包括政府为缓和市场力量的影响而安排的其他规划。补贴无论采取何种形式，目的均为改变不合公共政策目的的经济效果；其作用是使受补贴的工业比不受补贴的工业得到更大的发展，从而改变经济社会对资源的使用。实行补贴方式很多，如：(1)直接支付现金或实物；(2)按低于市场正常价格提供货物或劳务；(3)按高于市场正常价格购买货物或劳务；(4)减免税款和其他类似办法。此外，政府所采取的许多政策，如削弱竞争的管理规章、要求向享受优惠的生产者或国家购买货物的规定、保护性工资和价格法则，也无不具有补贴的作用。所有国家都认为海运、空运是国防和外交政策的重要工具，而陆路运输尤为发展国内经济的先决条件。因此，无论过去和现在各发达国家对运输业都广泛实行直接补贴以促进其发展。间接补贴来自：政府直接从私有生产者以高于市价购入产品；通过市场操纵维持高价；对私有企业以低于成本价提供劳务；或特别让税。创立补贴制度原为公众的利益，但其结果会造成消费品税额和价格的提高，鼓励低效率的生产者维持现状、不图改进。检验补贴政策适当与否必须根据比较公众所获得的利益(通常分散且难以测定)与所付出的代价而定，用这个标准来衡量，补贴往往是得不偿失的。[4]
二 WTO法律对“补贴”的定义
根据WTO法律文件《补贴与反补贴措施协定》第1.1条之规定，“就本协定而言，如出现下列情况应视为存在补贴：
(a)(1)在一成员(本协定中称“政府”)领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，即如果：
(i)涉及资金的直接转移(如赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债务的直接转移(如贷款担保)的政府做法；
(ii)放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收(如税收抵免之类的财政鼓励)；
(iii)政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物；
(vi)政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上(i)至(iii)列举的一种或多种通常应属于政府的职能，且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别；或
(a)(2)存在GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；及
(b)则因此而授予一项利益。”[5]
三 构成补贴的法律条件
根据上述定义，构成补贴的法律要件是同时满足下列2个条件：(1)财政资助(financial contribution)是WTO成员领土内公共机构提供的(包括政府向出资机构提供资助或将此项职能委托私人机构或指示私人机构执行)；(2)某项利益(benefit)因此而被授予。只要这两个条件同时具备，即认为构成“补贴”。
(一)从给予方角度考察
政府提供的财政资助包括但不限于下列形式：
1)政府直接转移资金(赠款、贷款、注入股权)或潜在直接转移资金或债务(如贷款担保)等，但若股权的注入、贷款或贷款担保属正常投资或采用了正常的商业惯例，则上述行为不能认定为补贴；
2)政府免除或未征收本应征收的财政收入(如免税、退税或税收减免等)；
3)政府提供除一般基础设施外的货物或服务(如原材料、工厂场地、无偿的信息服务等)，或者由政府购买货物(政府得到充分补偿的不应视为补贴)；
4)政府不直接执行上述措施，而是通过向出资机构提供资助或将此项职能委托私人机构或指示私人机构执行；
5)收入支持或价格支持，如将国内生产者的价格固定在高于全球市场价格的水平上，降低出口产品的国内运输费用，免除国内产品的国内税而进口产品仍需缴纳等。
(二)从接受者角度考察
判断“利益”的标准是市场，是指接受者比从市场上可以得到的条件优越。接受者获得的优惠条件与其从市场上按照正常商业途径可以获得的条件进行比较，是其商业考量的标准。
“利益”的普通含义指的是好处，从词汇本身的含义看，并不包含利益给予方必须要有支出的意思。要确定财政资助是否给予了“利益”，就要看财政资助是否使接受者处于比没有资助时更有利的地位，其衡量的标准是市场。只有财政资助的条件比接受者从市场上可以得到的条件优越，才可能给予“利益”。《协定》所说的“利益”并不是从合同中可以得到的利润，而是指接受者得到了比从市场上可以得到的更为优越的条件。若以市场经济指标衡量“利益”，这个问题即不难解决。如果政府和公司签订的合同是真正的“普通商业行为”，即合同不比市场条件下经过谈判取得的合同条件优越，那么公司可以得到的并不会比在市场上得到的更加优越，这样也就谈不上得到《协定》所称的“利益”。
四 前提条件：专向补贴
专向补贴是指给予特定企业、特定产业、特定企业群、特定产业群的补贴。专向补贴可以表现为国内补贴(domestic subsidies)或者出口补贴(export subsidies)。这种补贴在一国经济中导致资源分配扭曲，是多边规则需要管理的补贴。《补贴与反补贴措施协定》所规定的条款只约束专向补贴。进行这一区分的立论要点，是多边规则只需要管理在一国经济中造成资源分配扭曲的补贴。非专向补贴则是可以普遍采用的，WTO法律对此没有限制。简而言之，在WTO法律意义下所讨论的“补贴”，都是仅指“专向补贴”而言。
五 《补贴与反补贴措施协定》的补贴分类
现行的《补贴与反补贴措施协定》将补贴分为两类：禁止补贴(prohibited subsidies，红灯类)和可诉补贴(actionable subsidies，黄灯类)。该协定起初还包含第三类补贴：不可诉补贴(non-actionable subsidies，绿灯类)。对第三类补贴的允许持续了五年，已于1999年12月31日终止，且没有续延。所谓“禁止补贴”，是指WTO成员承诺绝不可以实施的补贴；“可诉补贴”则意味着可以为之提起诉讼的补贴，换句话说，如果出现了“可诉补贴”并且有认为因此而蒙受利益损失的主体提起诉讼，则这种补贴是否导致征收反补贴税需要根据对该诉讼的裁判结果而最终确定。由于前述第三类补贴，即不可诉补贴的终止，补贴实际上已经形成了新的格局：“补贴”要么是禁止的，要么是可诉的，其法律要件和要求各不相同。
(一)禁止补贴(prohibited subsidies)
禁止补贴可分为两类：第一类是“出口补贴”(export subsidies)，即按照法律或事实上(in law or in fact)视出口实绩(export performance)情况而给予的补贴，或是完全取决于这一条件，或是作为几个条件之一；第二类是进口替代补贴(import substitution subsidies)，即视使用国产品替代进口产品的情况而给予的补贴，或是完全取决于这一条件，或是作为几个条件之一。上述补贴之所以被禁止，是因为设计这些补贴的目的是扭曲世界贸易，导致对其他国家的贸易伤害。它们可以在WTO争端解决程序接受挑战。若WTO争端解决程序确认一项补贴属于禁止范围，则该补贴必须立即撤消。否则，起诉方可以采取反措施(counter measures)。若国内生产者因受到进口补贴产品冲击而遭到损害，可以征收反补贴税。
(二)可诉补贴(Actionable subsidies)
《补贴与反补贴措施协定》第5条之规定，可诉补贴可以定义为：“任何成员不得通过使用第1条第1款和第2款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响，即：
(a)损害另一成员的国内产业；
(b)使其他成员在GATT 1994项下直接或间接获得的利益丧失或减损，特别是在GATT 1994第2条下约束减让的利益；
(c)严重侵害另一成员的利益。
本条不适用于按《农业协定》第13条规定的对农产品维持的补贴。[5]”
根据以上定义，可诉补贴属于那些既不被禁止，又不能免于质疑的补贴，因此这种补贴潜在地容易被起诉，或被征收反补贴税，但这样做必须满足必要的条件，总的原则是任何成员不得通过使用第1条第1款和第2款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响。该协定确定了3种不利影响：
——对另一成员的国内产业造成损害(injury)；
——使根据GATT1994获得的利益丧失或减损(nullification or impairment of benefits)；
——“严重侵害”(serious prejudice)另一成员的利益。
在提起这类补贴诉讼时，起诉方必须举证并证明补贴对其利益造成不利影响。否则，补贴就是允许的。该协定界定了补贴能够引起的三种形式的损害(damages)。(1)一个国家的补贴可能伤害(hurt)一个进口国的国内产业(domestic industry)；(2)在第三国市场竞争时，补贴可能伤害来自另一国家的出口竞争者；(3)一国的国内补贴可能伤害力图在补贴国国内市场参与竞争的出口者。若争端解决机制裁定补贴的确有不利影响，则补贴必须撤消或者它的不利影响必须消除。再者，若国内生产者因受到进口补贴产品冲击而遭到损害，可以征收反补贴税。
关于可诉补贴的确认，涉及以下术语，国内产业(domestic industry)、损害(injury)、利益的减损或丧失(nullification or impairment of benefits)、严重侵害(serious prejudice)。对这些术语的确切理解，是确认可诉补贴、真正把握可诉补贴法律内涵的关键。
六 结论
补贴，在《补贴与反补贴措施协定》中有其特定含义，并不是任何补贴都是禁止的或可诉的，只有专向补贴才被纳入《补贴与反补贴措施协定》管辖的范畴。专向补贴又可分为禁止补贴和可诉补贴(不可诉补贴条款已终止并失效)。市场经济地位的取得有利于中国在世界经济和贸易竞争方面增强参赛能力，但同时也要求我们提起对“补贴”和“反补贴”方面问题的重视。不可诉补贴的取消使得即便是非专向补贴也可能受到诘问和挑战。立法和制定政策务必考虑补贴分类的变化，尤其是不可诉补贴终止所带来的影响，以避免由于政策误导而造成损失。
① 依照GATT 1994第16条(第16条注释)和本协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或免除此类关税或国内税的金额不超过已经征收的金额，则上述行为不得视为补贴。
